INTRODUCCIÓN
Uno de los cometidos principales del Estado es su capacidad de evaluación de los objetivos planificados, para aportar mayor transparencia en las políticas públicas que se realizan. Esta evaluación debe incorporarse desde el primer momento de la planificación, de tal forma que ambos procesos estén plenamente relacionados y caminen complementariamente. De esta manera se puede tener mayor control de la ejecución de las políticas que se están aplicando en cada momento, posibilitando satisfacer las exigencias de información y transparencia de los agentes que participan en ellas.
EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO EN LA REGULACIÓN MACROECONÓMICA
La concesión generalizada de un mayor grado de independencia ¡ara los bancos centrales constituye una de las transformaciones más relevantes que se ha producido en los últimos años en el ámbito de la intervención pública sobre la economía. En un contexto de creciente inestabilidad financiera, las reformas de los estatutos de los bancos centrales se han hecho eco de las propuestas teóricas neoclásicas más ortodoxas y han otorgado un papel dominante a la política monetaria frente al resto de políticas económicas. De esta forma, la estabilidad de precios se ha convertido en el único objetivo que deben perseguir los bancos centrales protegidos, en el desempeño de su función, por un estatuto de independencia que los salvaguarda de cualquier intervención que pudiera darse desde el Gobierno. Sin embargo, y como se plantea en este trabajo, este planteamiento no sólo no está avalado por la evidencia empírica, sino que, además, se justifica sobre la base de una presunta naturaleza técnica de la política monetaria que se revela como una total falacia.
EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO SEGÚN LA GLOBALIZACIÓN
Según Alfredo Bullard y Hernando de Soto el papel del estado en una economía abierta al mundo es el de definir bien los derechos de propiedad con registros bien implantados, hacer que el costo de contratar sea mas barato, minimizar al máximo las barreras para entrar a competir en el mercado, hacer convenios de doble imposición tributaria para que los extranjeros y nacionales paguen menos impuestos, proveer de bienes públicos de manera eficiente tales como seguridad nacional, seguridad jurídica, mercados estables, moneda estable, seguridad interior; tener una constitución que limite la intervención del estado en la sana competencia entre privados porque el estado tiene la ventaja de los subsidios tributarios, poner en la constitución que el rol del estado en la economía de bienes privados es SUBSIDIARIO, crear cortes eficientes y eficaces en la administración de justicia, eliminar la corrupción de funcionarios públicos, hacer tratados de libre comercio con países con cuyas economías haya sinergias complementarias respecto de los bienes y servicios.
EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO EN LAS POLITICAS CULTURALES
La intervención del Estado en la actualidad
Durante la década de los '80 se instaló en el campo intelectual el debate sobre políticas culturales en las transiciones a la democracia, cuyo principal objetivo ha sido investigar el rol del Estado en la intervención cultural (A. Wortman, 1996: 65). En tal sentido muchos autores, nucleados principalmente por instituciones como FLACSO y CLACSO, han reflexionado sobre el papel de la cultura en países de América Latina.
Según García Canclini (1987: 39), la crisis económica internacional y las dificultades internas de los gobiernos democráticos en los años '70, incrementaron el derrumbamiento de los programas desarrollistas y socializantes en América Latina. Para enfrentar la crisis, las corrientes neoconservadoras reorganizaron el modelo de acumulación, eliminando las áreas ineficientes del capital, buscando una recuperación de la tasa de ganancia mediante la concentración monopólica de la producción y su adecuación al capital financiero transnacional. Los costos sociales de este modelo, que en una primera etapa fue ejercido por gobiernos autoritarios, pero que en la actualidad lo implementan sistemas democráticos, son múltiples y afectan a las grandes conquistas laborales del siglo. Son reestructurados los procesos de trabajo, se reduce el personal, se reducen los salarios en relación con el costo de vida. Simultáneamente a este proceso se restringe el gasto público en servicios sociales; entre ellos, el financiamiento de programas educativos y culturales, y las inversiones para investigación científica; y se ceden espacios tradicionalmente administrados por el gobierno a empresas. La iniciativa privada compite con el Estado con el propósito de sustituirlo como productor de hegemonía (García Canclini, 1978: 42). En este contexto se reduce la inversión de las acciones no rentables, y la política cultural se concentra a grandes espectáculos de interés masivo. Los organismos culturales estatales, como en nuestro caso el T.M.G.S.M., sufren la merma en el presupuesto, limitando su capacidad de acción y ocasionando, en todo sentido, el deterioro de las políticas.
Las consecuencias inmediatas de este tipo de acción sobre el sector cultural afecta, por un lado a la comunidad en general ya que el recorte presupuestario implica reducción de oferta en servicios y bienes culturales. Esto trae aparejado una serie de problemas al desarrollo comunitario
Por otro lado, afecta directamente sobre los productores estéticos y por ende, a la reproducción del capital cultural. Esto en tres sentidos:
a. Las organizaciones culturales estatales tienen una 'valoración positiva' para los productores estéticos en tanto posibilitan cierto tipo de repertorio. Los agentes consideran que la producción privada no invierte en este tipo de espectáculos por su costo de producción, por lo tanto estas obras deben 'estar garantizadas en un teatro oficial', es decir, un tipo de repertorio ecléctico que les permite indagar temáticas, géneros y estilos que sólo son expuestos en teatros oficiales, ya que no son obras que exponga el teatro comercial. La reducción del presupuesto afecta directamente la programación del los Teatros oficiales y en este sentido, se pierde u obstaculiza uno de los objetivos de su existencia: incentivar la producción teatral de aquellas obras que por su costo económico o por que a ellas no "accede el gran público", no se ofrecen el la esfera privada.
b. Las condiciones de producción que ofrecen los teatros oficiales a la tarea del actor, son óptimas en relación a la esfera privada. Es decir, por ejemplo, los teatros San Martín y Colón cuentan con equipos técnicos y talleres que asisten desde el escenario hasta el último detalle del actor. Estas condiciones son ideales para el trabajo artístico de los productores estéticos, ya que a diferencia del teatro comercial o independiente, el actor sólo debe "ocuparse de actuar"(6). Por esto, para los productores estéticos, los teatros oficiales son considerados "lugares de privilegio", para la creación artística. En este sentido, la merma del presupuesto trae aparejada falta de insumos necesarios para las puestas y condiciones laborales conflictivas.
c. Por último, los teatros oficiales tienen una "valoración positiva" por los actores en tanto, la relación contractual que establecen con la Administración (municipio o nación) es generalmente de seis meses con "cachets"(7) , importantes. Además, a diferencia del Teatro comercial o independiente, donde el actor depende de la venta de las entradas para seguir su continuidad laboral, en el Teatro oficial el contrato no se interrumpe. Esta cuestión implica que el equipo artístico solo deba dedicarse a la obra y su creación, no estar pendiente a factores externos que operan contra el objetivo del grupo: la producción teatral.
Estas tres condiciones que ofrecen los teatros oficiales, implican para el productor estético una condición fundamental, no sólo para su propia reproducción, sino también para la reproducción del campo teatral en general. La posibilidad de contar con un salario que no varíe por circunstancias externas (como ser el bordereaux (8)) otorga a los actores la posibilidad de indagar sólo en el lenguaje teatral y creativo sumando todos los esfuerzos en el objetivo común: la constitución de la puesta.
Es aquí donde debemos registrar la importancia y necesidad de políticas culturales que atiendan a las necesidades laborales de los productores estéticos. Hoy en día encontramos serios problemas administrativos y presupuestarios que afectan al campo cultural en distintos aspectos. Uno de ello, que ha cobrado relevancia en estos días, fue el cambio de relación contractual entre los artistas y trabajadores de teatros municipales, con el Gobierno de la Ciudad, exigiendo este último contratos por "locación de servicios" a cambio de las antiguas contrataciones en relación de dependencia. Esta nueva modalidad, que ha sido fuertemente discutida por los gremios, indica la desproteccion asistencial de los "artistas" por parte del Estado, en cuanto a la salud (obra social, licencia por enfermedad y embarazo, etc.) y a lo previsional.
No entraremos a discutir este problema que en sí mismo necesita de una elaboración empírica y teórica. Lo que nos interesa subrayar es el lugar del empleo como modo de inclusión social y productiva. De acuerdo con Bustelo E. y Minujin, A (1997; 10), "[...], uno de los elementos claves -tal vez el central- para garantizar una adecuada inclusión social y productiva, lo constituye la posesión de un empleo de "calidad"; un trabajo que garantice, con un considerable margen de estabilidad, para su poseedor y familia, el acceso a los bienes y servicios básicos y a los constituyentes de identidad compatibles con una ciudadanía plena. Empleo de calidad no necesariamente implica un trabajo asalariado con contrato permanente, sueldo medio o alto y cobertura legal y social; denota en muchos casos una amplia gama de trabajos no asalariados que responden a las aceleradas transformaciones tecnológicas y de producción que se observan en la actualidad. En este sentido, los productores estéticos, viven en una zona constante de vulnerabilidad.
La política cultural debe estar dirigida a dos sectores: a la comunidad, garantizando una inclusión social, y a los trabajadores de la cultura, permitiéndoles una inclusión económico-social. Para ello debemos como dice (XX), las políticas culturales deben operar según el modelo de ciudadanía emancipada , en el cual " el rol de las personas no es de meros espectadores sino el de participantes, habilitados para construir (Ibidem; 22).
En tal sentido, como bien expone Garnier (1996;228) al hablar de políticas sociales, en este caso es también necesario definir claramente la responsabilidad política y cuáles son los rectores de la política cultural sus distintos campos. Además, deben establecerse las responsabilidades en la ejecución de la política cultural, o sea en su gestión.
Por último, es necesario consolidar una visión unitaria e integral de la política cultural en su conjunto y en consecuencia establecer las prioridades entre los distintos sectores que integran el área cultural y al interior de cada sector. (Ibidem, 230). Coincidiendo, con el planteo, consideramos que el rol del Estado implica la definición de las políticas, su supervisión y la evaluación de sus resultados.
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO.
La relación entre la economía y el Estado
El papel sustancial del Estado en la sociedad actual es el de asegurar la obtención de los beneficios de las empresas, permitiendo la acumulación de capital por parte de unas pocas personas (en comparación a la gran masa trabajadora) y el conservarlo privadamente con tranquilidad. Como estos beneficios deben ser constantemente ampliados por la repetición del circuito de producción descrito en capítulos anteriores, el Estado debe asegurar las condiciones para que exista un crecimiento económico suficiente para lograr este objetivo. A esto se refieren los economistas actuales con la expresión “crear un ambiente de negocios”, un entorno social e institucional que favorezca la existencia de excedentes y les posibilite su retención en manos privadas. En lenguaje empresarial un sistema donde se garantice la propiedad privada de los medios de producción, las reglas de juego (leyes, decretos, políticas económicas) sean claras y con relativa permanencia, la justicia proteja lo que entienden sus derechos (la apropiación del excedente) y exista una cultura empresarial desarrollada.
Desde este punto de vista, no es posible considerar el sistema actual como un sistema económico únicamente privado. Esto no significa que no se cumplan los análisis y tendencias que hemos descrito con anterioridad, por el contrario no se puede explicar las fluctuaciones de la economía de la sociedad actual sin estas leyes. Pero sí significa que la economía capitalista basada en unidades empresariales no coordinadas no se podría sostener sin las actividades de protección, estimulación y socialización que realiza el Estado. Baste nombrar en cada caso y a manera de ejemplo no taxativo el aseguramiento de los derechos de propiedad en sus diversas formas (para asegurar al empresario la apropiación de los excedentes creados por el trabajador), las actividades de investigación básicas y aplicadas (contribuyendo al progreso técnico tan necesario al capitalismo, realizando el Estado estas actividades no rentables en sí mismas) y la educación de la población (para reproducir la fuerza de trabajo en condiciones adecuadas al grado de progreso técnico alcanzado.)
Es totalmente cierto que en la sociedad actual Estado y empresarios no son la misma cosa. El capitalismo, a diferencia de los sistemas anteriores tales como el feudalismo y la esclavitud, es un nuevo sistema en el que la estructura económica no tiene acceso directo a los medios de violencia para imponer una coerción directa de acuerdo a sus intereses. En ese sentido en la sociedad actual existen una dimensión económica y una dimensión política que en determinados momentos de la vida de los países pueden entrar en tensión. La sociedad económica conforma un sistema en donde todos los elementos se relacionan y producen resultados que no se pueden explicar en forma aislada. Pero en la marcha normal del sistema y, más aun en los momentos de crisis, el Estado interviene en la organización social en representación de los grupos dominantes económicamente.
Desde un punto de vista histórico, el Estado desempeñó un papel esencial en la creación del mercado nacional a partir de los mercados locales existentes en los burgos de la época feudal y de los mercados internacionales de los mercaderes de esa misma época. Estos mercados nacionales de los siglos XVIII y XIX junto con la evolución técnica y social propiciaron el pasaje de la manufactura a la gran industria y del trabajo manual al mecanizado. El papel del Estado a este respecto no finalizó con la creación de mercados nacionales: en la medida que la acumulación de capital lo hizo necesario el Estado en los países desarrollados apoyó por medios diplomáticos y militares la obtención de mercados para sus productos mediante el imperialismo a finales del siglo XIX o la apertura de mercados por negociaciones bilaterales y multilaterales en siglo XX, a la vez que aseguró el acceso de las materias primas necesarias para el proceso de industrialización (de las cuáles la más conocida y también la más importante pero no la única es el petróleo.) La intervención del Estado ha crecido a lo largo de la historia del capitalismo por la necesidad de favorecer la reproducción de un sistema cada vez más complejo, regulando mútiples esferas de actividad en cuanto ellas fueran claves para el proceso de acumulación de capital.
La internalización del capital, la competencia creciente por los mercados internacionales debido a las necesidades de reproducción constante del capital, el creciente costo de investigación, desarrollo y adopción de nuevas tecnologías, la incrementada complejidad de preparación de la fuerza de trabajo y el imperativo de introducir elementos que legitimen el sistema explican la complejidad actual que hace necesaria un rol cada vez más activo del Estado, sea o no explicitado por aquellos que propugnan una menor intervención del Estado. Por el contrario, el mantenimiento y ampliación de un orden social que favorece a determinados grupos sociales es una cuestión de primera prioridad en sus acciones, a punto tal de que luego de la Segunda Guerra Mundial, en los países europeos el capitalismo amenazado por las luchas sociales y la cercanía de la Unión Soviética, utilizó parte de los excedentes para brindar servicios sociales (mejorando el nivel de vida de los trabajadores) en un afán (exitoso) de mantener el orden social capitalista.
Quienes propugnan la menor intervención estatal lo hacen pensando en lo que ha sido característico del Estado en el sistema capitalista: retirarse de las actividades que pueden generar beneficios , quedándose con las actividades no rentables. De esta manera, por una parte la masa de excedentes generados por los trabajadores productivos puede transformarse en beneficio para los empresarios, por otra el capital estatal permite un monto inferior de capital constante a los empresarios lo que aumenta su tasa de beneficio. También para mejorar la rentabilidad empresarial el Estado se encarga de realizar las obras de infraestructura necesarias para la mejora de las técnicas de producción y la gestión de comercialización, abaratando los costos de suministros a las empresas permitiéndole una mayor rentabilidad al transferirles recursos desde otros sectores sociales. En muchos casos el Estado toma a su cargo la investigación científica y los conocimientos obtenidos son transferidos gratuitamente a los empresarios.
Y en épocas de crisis la intervención del Estado favorecerá a los empresarios, facilitando (aunque no es la causa) la reducción de los salarios reales que elevará la decaída rentabilidad de las empresas, procediendo a la liquidación de las empresas pequeñas que eliminará capital constante a la vez que concentrará la producción en grandes empresas y, en las crisis más graves, cambiando el marco institucional para lograr que el esquema de producción ampliada se ponga nuevamente en marcha. Debe quedar en claro que el cambio de marco institucional que el Estado a través de los agentes políticos propicia no cambia los instrumentos básicos de la economía actual, la búsqueda del beneficio y la competencia, por el contrario siempre el Estado termina adaptándose a ellas.
El Estado en la sociedad capitalista no puede excederse de ciertos límites, los empresarios nacionales o transnacionales según el caso, poseen las herramientas necesarias (control de la inversión, flujo de capitales, etc.) como para bloquear cualquier intento de autonomía del gobierno con respecto al mundo empresarial. Por el contrario, en la mayor parte de la historia económica de los países el Estado se ha aliado con los grupos dominantes que buscan aumentar sus beneficios, por medio del crecimiento económico y/o asegurándose una mayor porción de la riqueza generada. Y en la actualidad, la expansión del comercio internacional, los flujos financieros y las inversiones extranjeras directas, de la mano de las estrategias empresariales de las multinacionales productivas, comerciales y financieras ha supuesto una pérdida de funcionalidad del Estado como regulador del proceso de acumulación y un desarrollo de estructuras y organismos internacionales, aún más aliadas a los intereses capitalistas dominantes a nivel global.
Establecido entonces el rol general del Estado en el proceso de acumulación, pasaremos a analizar como las políticas específicas de los gobiernos influyen sobre el crecimiento económico.
EL NUEVO PAPEL DEL ESTADO EN LA GESTIÓN DEL TERRITORIO
Las transformaciones socioeconómicas, culturales y tecnológicas asociadas a la globalización o mundialización son innegables, y las implicancias en los territorios trascienden los límites políticos y naturales para convertirse en verdaderos vectores de cambio local y mundial, afectando tanto a los espacios activos o centrales como a los pasivos o periféricos.
Los Estados, en tanto que meta-actores, organizadores e impulsores principales del desarrollo, han sufrido también las sacudidas de la globalización que los ha obligado a redefinir su forma, tamaño y modo de gestión. En efecto, el modelo de Estado Nación vive una profunda crisis bidimensional, tal como lo presenta Kaplan: “El Estado-nación y su soberanía sufren una doble erosión. Por una parte, desde afuera, las fuerzas y procesos de la transnacionalización. Por otra parte, en el interior, la descomposición económica, la disolución social, la desestabilización política y la segmentación de las sociedades y Estados nacionales en los niveles regionales y locales. En esta erosión del Estado y de su soberanía convergen las coordenadas externas del sistema con las internas”(Kaplan, 1995).
Una de las respuestas del Estado a los procesos erosivos sobre los territorios y un imperativo de la cooperación internacional en la década de 1980, fue la descentralización concebida dentro de la reingeniería del aparato estatal y en la cual el Estado central delega responsabilidades a los poderes locales y regionales, rompiendo de esta forma con el paradigma anterior de la planificación centralizada. Las fórmulas de “Estado mínimo” o “desmantelamiento del Estado” muestran la orientación clara de los nuevos desafíos del Estado alimentados también por la veloz apertura económica y emergencia de las empresas como actores en el juego del desarrollo nacional.
Así también, los procesos de integración regional, como el Mercosur, impusieron al juego económico reglas innovadoras debilitando el margen de maniobra de los Estados, especialmente en lo referido al control del sistema económico que comenzaba a “abrirse” a los demás actores, que esta vez no eran sólo otros Estados, sino un conjunto de empresas nacionales, transfronterizas y la propia sociedad civil. En este escenario los Estados seguirán constituyéndose en los actores principales, aunque no ya los únicos, del contexto nacional e internacional rompiéndose una larga hegemonía.
La redefinición del Estado se realiza entonces en función del conjunto de problemáticas internas y oportunidades de integración al sistema económico regional y mundial. Este cambio de paradigma exige no solamente nuevas herramientas para pensar y gestionar el desarrollo desde el Estado, sino también nuevos niveles y roles del mismo, sus modos de inserción al mundo y la forma de articulación con la sociedad civil. De esta manera asistimos a profundos cambios provocados por la mundialización que nos dirigen hacia la sociedad pos-industrial.
Tal como señala García Delgado, el Estado debe redefinirse y reposicionarse para lograr una eficiente gestión del desarrollo y de su territorio.
No obstante, la experiencia demostró en varios países latinoamericanos que la transferencia mecánica de competencias y responsabilidades del Estado a los gobiernos municipales y departamentales no produjo los efectos deseados, mientras que nuevos conflictos sociales se agregaron a los anteriores para acelerar la fragmentación social.
En términos territoriales la descentralización no produjo los resultados esperados en la promoción del desarrollo de los territorios, por lo que es lógico cuestionar qué tipo de Estado tiene que forjarse en la presente época: ¿Cuáles serán las funciones que demandará la sociedad pos-industrial? Los conceptos de eficiencia, equidad y crecimiento parecen ser las bases probables sobre las cuales tendrá que construirse el nuevo modelo de Estado, que en menos de tres décadas pasó de Estado-gigante a Estado-mínimo o, como afirma García Delgado, pasó de Estado Omnipresente a Estado casi Ausente.
En el siguiente cuadro se presenta la evolución de los roles del Estado, con la propuesta de un nuevo paradigma de funcionamiento estatal una vez superadas las dos primeras etapas.
Ante este torbellino de cambios multidimensionales, el Estado se ve obligado a redefinirse y reposicionare en varios escenarios, pero esta vez bajo fuertes presiones estructurales de impacto global que afectan a todos los Estados y a todos los territorios.
El Estado paraguayo, al igual que los del continente sudamericano, tiene que rever los mecanismos e instrumentos de gestión y aplicación de su desarrollo, pero por sobre todo debe construir un nuevo sistema de gerencia para su territorio; no ya en función a límites administrativos, políticos o naturales, sino en directa relación con sus objetivos estratégicos. Las formas de intervención en los territorios tienen que modernizarse, trascendiendo las unidades tradicionales de la división administrativa, pasando a ser reguladoras de los procesos económicos y con objetivos y medios diferenciados según las regiones.
Otra modificación importante surgida en la última década es la emergencia de nuevos actores en la escena socioeconómica, aparición que se produjo al mismo tiempo que el retroceso del Estado. De esta manera, el nuevo contexto de la economía y política está constituido por una diversidad de actores entre los que sobresalen las empresas, el Estado, la sociedad civil y los organismos internacionales. Los pesos específicos de los mismos han variado notándose la disminución del peso estatal y el crecimiento gradual de la sociedad civil, mientras que las empresas han ocupado parte del espacio dejado por el Estado en su retirada, lo que les confiere amplios márgenes de maniobra y, muchas veces, de presión para imponer sus estrategias productivas y comerciales. Esto obliga a que los procesos de desarrollo sean construidos en forma conjunta consensuando y negociando intereses y recursos múltiples.
Ante los nuevos escenarios globales caracterizados por la apertura externa e interna, cambios en las formas de administrar y producir y revolución tecnológica que transforma el sentido de la distancia, los Estados están llamados a reposicionarse como actores claves del desarrollo. En esa línea, el nuevo Estado o Estado moderno debe incorporar, comprender e instrumentar los procesos sociales, demográficos, migratorios, productivos, comerciales, ambientales y geopolíticos, para alimentar el desarrollo de los países. El desarrollo nacional ya no está concebido como el crecimiento económico y el aumento de la calidad de vida en todo el territorio, sino como un conjunto de regiones articuladas y competitivas que logran autodefinirse, auto-construirse e insertarse de forma eficiente a los mercados locales, nacionales e internacionales.
